清華水業(yè)藍(lán)皮書系列之十
 
前 言

　　由清華大學(xué)環(huán)境系和中國(guó)水網(wǎng)聯(lián)合發(fā)布的《清華水業(yè)藍(lán)皮書》，是以系列水業(yè)高級(jí)戰(zhàn)略沙龍的討論為基礎(chǔ)的系列戰(zhàn)略研究報(bào)告，目前已發(fā)布九本。分別為：《城市水業(yè)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和政府角色》、《城市水業(yè)的產(chǎn)權(quán)問題和產(chǎn)業(yè)化》、《城市水業(yè)的投融資機(jī)制和資本戰(zhàn)略》、《城市水業(yè)的BOT及其法律問題》、《流域的水業(yè)管理與體制創(chuàng)新》、《城市水價(jià)的定價(jià)目標(biāo)、構(gòu)成和原則》、《城市水業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)模式與監(jiān)管》、《城市水業(yè)市場(chǎng)化與稅收減免》以及《水業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的案例分析與操作務(wù)實(shí)》，在各界產(chǎn)生了積極的影響。
　　"水業(yè)高級(jí)戰(zhàn)略沙龍"始于2003年9月，是定期舉辦的由城市水業(yè)政府界、企業(yè)界、學(xué)術(shù)界有關(guān)人士共同參與的、非政府的、平等的水業(yè)戰(zhàn)略性交流活動(dòng)。2005月12月10日舉辦了第十次活動(dòng)，此次沙龍主題為"政策性資金與城市水業(yè)市場(chǎng)化機(jī)制的銜接"。
　　本文以此次沙龍的發(fā)言和討論為基礎(chǔ)撰寫，現(xiàn)以《政策性資金與城市水業(yè)改革》為題作為《清華水業(yè)藍(lán)皮書》的系列之十發(fā)布，與社會(huì)各界交流。
　　本文由清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心撰寫，文中內(nèi)容淺陋之處，請(qǐng)予指正。 

清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系
中國(guó)水網(wǎng)
二〇〇五年十二月

 
目 錄
一、政策性資金是城市水業(yè)建設(shè)的重要資金來(lái)源
二、政策性資金是我國(guó)水業(yè)健康發(fā)展強(qiáng)有力的推動(dòng)者
三、政策性資金需要應(yīng)對(duì)水業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理體制的變化
四、開放式金融協(xié)議可成為使用政策性資金的有效形式
五、政策性資金支持市場(chǎng)化項(xiàng)目的操作模式
六、政策性資金應(yīng)提供更為有效的附加值服務(wù)以提高投資效率
七、國(guó)開行可以發(fā)揮政策性資金與市場(chǎng)化機(jī)制相銜接的主導(dǎo)作用 
 

一、政策性資金是城市水業(yè)建設(shè)的重要資金來(lái)源
　　本文所指政策性資金包括作為財(cái)政性手段的國(guó)債、作為主權(quán)外債來(lái)自國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的政策性貸款、以及作為國(guó)內(nèi)政策性金融的國(guó)家開發(fā)銀行（簡(jiǎn)稱：國(guó)開行）貸款。國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的政策性貸款主要包括以世界銀行（簡(jiǎn)稱世行）和亞洲開發(fā)銀行（簡(jiǎn)稱亞行）為代表的貸款以及以日本國(guó)際協(xié)力銀行（簡(jiǎn)稱日本協(xié)力銀行）為代表的雙邊政府援助。
　　國(guó)債是調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)需求，控制經(jīng)濟(jì)速度的財(cái)政手段。國(guó)際金融機(jī)構(gòu)或雙邊政府提供的貸款是政策性金融，對(duì)于國(guó)家來(lái)講是外債，是基于國(guó)家信用擔(dān)保，由財(cái)政部轉(zhuǎn)貸給地方政府、獨(dú)立國(guó)有法人主體的貸款，受到國(guó)際金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部規(guī)則和國(guó)家政策法規(guī)的諸多限制。一般，作為國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的政策性貸款項(xiàng)目除了可以得到低息、長(zhǎng)期的資金以外，進(jìn)口設(shè)備還可以享受免稅這一優(yōu)惠條件以及通過專家的技術(shù)援助所獲得的附加值服務(wù)。
　　國(guó)開行是我國(guó)支持市政公用設(shè)施領(lǐng)域唯一的政策性金融機(jī)構(gòu)，目前以開發(fā)性金融形式促進(jìn)市場(chǎng)和制度的建設(shè)。貸款主體主要是國(guó)有企業(yè)、國(guó)有參股、控股企業(yè)等經(jīng)濟(jì)實(shí)體，除了提供貸款以外，還可以作為股本金提供給企業(yè)。國(guó)開行也為BOT項(xiàng)目民營(yíng)企業(yè)提供貸款。
總的來(lái)說(shuō)，政策性資金具有兩大特征：一是服務(wù)于政府的某種特殊的產(chǎn)業(yè)或社會(huì)政策目標(biāo)；二是具有優(yōu)惠性，即以比商業(yè)性金融優(yōu)惠的利息率、期限、擔(dān)保等條件提供貸款。這兩大特征使政策性資金成為具有一定公益性質(zhì)的城市水業(yè)設(shè)施建設(shè)資金籌集時(shí)的首選資金來(lái)源。在過去的二十年中，上述資金對(duì)我國(guó)城市水業(yè)的發(fā)展起到了核心推動(dòng)的作用，為我國(guó)城市供水和污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。 
　　隨著市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)和投資體制改革的深入，以及國(guó)家金融政策的調(diào)整，財(cái)政性手段的國(guó)債將逐步淡出市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。但是，我國(guó)的城市水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，尤其污水處理行業(yè)尚處于建設(shè)發(fā)展期，資金需求很大，正在制定中的《"十一五"全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》指出，我國(guó)"十一五"期間的污水設(shè)施建設(shè)資金需求將達(dá)到3000億元以上。因此，如何在投資主體多元化的新格局下發(fā)揮政策性資金的主導(dǎo)作用，對(duì)于城市水業(yè)的建設(shè)與發(fā)展有著重要的影響。

二、政策性資金是我國(guó)水業(yè)健康發(fā)展強(qiáng)有力的推動(dòng)者
　　八十年代以來(lái)，政策性資金在供水領(lǐng)域?qū)Φ胤秸Y金起到了有力補(bǔ)充的作用，而在污水領(lǐng)域則作為主要資金來(lái)源，帶動(dòng)了地方政府的投資。
　　國(guó)債有效地帶動(dòng)了供水、污水等項(xiàng)目的集中建設(shè)，特別是從1998年到2002年實(shí)施積極財(cái)政政策期間，國(guó)家累計(jì)安排國(guó)債資金983億元，用于28個(gè)省(區(qū)、市)的污水等項(xiàng)目建設(shè)。國(guó)開行截止2004年末總貸款為14095億元，其中水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理貸款為3100.9億元，占貸款總額的22%，可以說(shuō)，這兩大資金對(duì)于城市水業(yè)建設(shè)具有較大的貢獻(xiàn)度。
　　根據(jù)對(duì)世行、亞行和日本協(xié)力銀行的對(duì)華水業(yè)投資項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)得出，從八十年代到目前為止的總貸款額約63.9億美元，其中世行為27.7億美元、亞行為15億美元、日本協(xié)力銀行為21.2億美元。其中對(duì)于污水處理設(shè)施建設(shè)的總貸款達(dá)到39.3億美元，占同期城建基礎(chǔ)設(shè)施水環(huán)境保護(hù)投資總額的16%。
　　回顧我國(guó)城市水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)展歷程，可以看到國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款不僅給我國(guó)的水業(yè)建設(shè)帶來(lái)了資金，同時(shí)還通過技術(shù)援助帶來(lái)了附加值服務(wù)，主要體現(xiàn)在引進(jìn)新理念、實(shí)施機(jī)制與技術(shù)支持等方面。包括促進(jìn)價(jià)格改革和政府管理體制改革、科學(xué)吸引社會(huì)資金的參與、規(guī)范工程招投標(biāo)項(xiàng)目管理、引進(jìn)先進(jìn)的工藝技術(shù)與設(shè)備、引進(jìn)運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)以及加強(qiáng)政府管理能力建設(shè)和配套政策制定與實(shí)施。 

三、政策性資金需要應(yīng)對(duì)水業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理體制的變化
　　隨著城市水業(yè)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，投資主體多元化的格局在我國(guó)城市水業(yè)已經(jīng)形成。傳統(tǒng)的事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)正在逐漸退出投資舞臺(tái)，取而代之的是改制后的國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)、合資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)等多種形式的新投資主體。 
　　"十一五"期間，國(guó)債逐漸淡出城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的趨勢(shì)已成必然，地方政府將更多地依賴社會(huì)資本的投入來(lái)支撐城市水業(yè)建設(shè)的發(fā)展。但是，目前國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)尚未形成有效的服務(wù)于新投資主體的融資渠道，與商業(yè)資本市場(chǎng)還沒有完全對(duì)接。國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行由于缺乏項(xiàng)目融資相關(guān)業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)項(xiàng)目融資方式支撐不足，與水業(yè)市場(chǎng)化項(xiàng)目尚未形成良好的銜接；而股市與債券市場(chǎng)、資產(chǎn)證券化、信托、產(chǎn)業(yè)基金等融資工具尚未形成有效支持水業(yè)發(fā)展的資金平臺(tái)。同時(shí)，城市水業(yè)仍然處在建設(shè)發(fā)展期，價(jià)格體系難以在短時(shí)間內(nèi)支撐全成本的核算體系。因此政策性資金仍然需要擔(dān)負(fù)重要的投資職能。 
　　面對(duì)市場(chǎng)化改革的背景，政策性資金除了以提供符合水業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的低成本、長(zhǎng)期性的資金堅(jiān)定地支持公益性強(qiáng)的水業(yè)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以外，還能夠充分利用自身特征，發(fā)揮以下作用以支持水業(yè)市場(chǎng)化的改革：（1）貫徹政府政策，積極推動(dòng)我國(guó)水業(yè)的價(jià)格改革和體制改革。帶動(dòng)資本市場(chǎng)，協(xié)助完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過度；（2）帶動(dòng)商業(yè)資本、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)支持水業(yè)市場(chǎng)化項(xiàng)目的發(fā)展；（3）培養(yǎng)中國(guó)水務(wù)市場(chǎng)各種性質(zhì)的投資主體。
　　事實(shí)上，在市場(chǎng)化改革中，政策性資金對(duì)水務(wù)資本市場(chǎng)仍然有著較好的投資帶動(dòng)作用，特別是國(guó)開行與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的作用。世行、亞行和國(guó)開行在"十一五"期間都一致將投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)向供排水基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。另外，為了實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展計(jì)劃，即消減全球不能享用基礎(chǔ)衛(wèi)生設(shè)施人口的一半，法國(guó)（法國(guó)開發(fā)銀行）、德國(guó)（德國(guó)復(fù)興信貸銀行）、英國(guó)（英國(guó)國(guó)際發(fā)展署）、加拿大（加拿大國(guó)際發(fā)展署）以及荷蘭、意大利等國(guó)也將增大對(duì)發(fā)展中國(guó)家供排水設(shè)施建設(shè)的支持力度，中國(guó)將成為其主要投資對(duì)象之一。日本由于對(duì)華ODA政策的轉(zhuǎn)軌，2008年以后將停止日元貸款，但是到2008年為止，日元貸款的援助領(lǐng)域仍以供排水設(shè)施的建設(shè)為主。
　　但是，投資主體的多元化，使政策性資金在實(shí)際操作中遇上了各種難題，困擾著政策性資金的利用。這些政策性資金的新問題包括：能否直接貸給市場(chǎng)化項(xiàng)目投資主體；是否允許地方政府把在建或已建項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，把由政策性資金投資所形成的資產(chǎn)變現(xiàn)；是否能夠補(bǔ)充水務(wù)投資企業(yè)的資本金、水務(wù)企業(yè)或項(xiàng)目公司的資本金；是否能作為收購(gòu)水務(wù)企業(yè)股權(quán)時(shí)的資金等等。如何解決這些實(shí)際問題成為利用好政策性資金的關(guān)鍵。 #NEWPAGE#

四、開放式金融協(xié)議可成為使用政策性資金的有效形式
　　"十一五"期間，我國(guó)城市供水領(lǐng)域的投資重點(diǎn)是更新改造，包括供水管網(wǎng)改造、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水、擴(kuò)大服務(wù)面積、水源預(yù)處理工程和提高供水水質(zhì)技改。污水領(lǐng)域的投資重點(diǎn)是新設(shè)施的建設(shè)，包括污水管網(wǎng)配套建設(shè)、大批中小規(guī)模的污水處理廠建設(shè)、污水回用和再生水利用、污泥處理設(shè)施建設(shè)和技改增加或強(qiáng)化脫氮和除磷功能，其中管網(wǎng)建設(shè)資金需求將達(dá)到污水處理領(lǐng)域的三分之二。可以說(shuō)，"十一五"期間的城市水業(yè)建設(shè)將具有更強(qiáng)的公益性，如果不能有效協(xié)調(diào)政策性資金與商業(yè)金融的關(guān)系，積極發(fā)揮政策性資金在公益性領(lǐng)域的重要作用，將有可能嚴(yán)重阻礙我國(guó)城市水基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。
　　無(wú)論是供水管網(wǎng)的改造，或是污水管網(wǎng)的建設(shè)，都是當(dāng)前我國(guó)水業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但是也是對(duì)社會(huì)投資者缺乏吸引力的環(huán)節(jié)，難以推行完全市場(chǎng)支付原則。因此，政策性資金有必要轉(zhuǎn)向這些我國(guó)水業(yè)最為薄弱且公益性強(qiáng)的環(huán)節(jié)。另一方面，政策性資金在重點(diǎn)支持上述領(lǐng)域之時(shí)，還應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)與商業(yè)金融的關(guān)系，避免與商業(yè)金融搶市場(chǎng)。建議社會(huì)企業(yè)進(jìn)行污水處理廠的項(xiàng)目融資，政策性資金主要用做管網(wǎng)、污泥處置設(shè)施的建設(shè)。 
　　通過開放式金融協(xié)議扶植投資人的市場(chǎng)化運(yùn)作項(xiàng)目是投資公益性項(xiàng)目的可取方式。可以借鑒世行對(duì)教育項(xiàng)目的一攬子貸款，德國(guó)KFW銀行對(duì)環(huán)保項(xiàng)目的打包貸款等較為成功的開放式金融協(xié)議。目前，國(guó)開行與建設(shè)部、國(guó)家環(huán)?？偩趾炗喌拈_發(fā)性金融合作協(xié)議將為城市水業(yè)領(lǐng)域贏得"一塊蛋糕"。
　　針對(duì)我國(guó)"十一五"期間的城市水基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)特點(diǎn)和重點(diǎn)投資領(lǐng)域，可以利用開放式金融協(xié)議的方式對(duì)下述領(lǐng)域的項(xiàng)目提供重點(diǎn)資金支持：（1）管網(wǎng)和污泥處理處理處置設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目；（2）重點(diǎn)自來(lái)水廠和污水處理廠的工藝改造項(xiàng)目；（3）中西部地區(qū)的項(xiàng)目；（4）重點(diǎn)流域污染治理項(xiàng)目；（5）城鎮(zhèn)和農(nóng)村中小規(guī)模污水處理廠的捆綁建設(shè)項(xiàng)目。

五、政策性資金支持市場(chǎng)化項(xiàng)目的操作模式
　　在利用政策性資金支持城市水業(yè)市場(chǎng)化改革時(shí)，需要結(jié)合我國(guó)城市水業(yè)中的主要改革模式。目前，我國(guó)供水行業(yè)項(xiàng)目以企業(yè)內(nèi)部股份制改制、股權(quán)轉(zhuǎn)讓和合資方式為主，污水處理行業(yè)以BOT、TOT項(xiàng)目融資模式為主。不同的模式對(duì)盈利不同形式的資金需求。
目前，只有國(guó)開行能夠直接貸款給市場(chǎng)化項(xiàng)目投資主體，可為企業(yè)直接提供項(xiàng)目公司資本金，也可同時(shí)為項(xiàng)目公司提供貸款。安徽國(guó)禎環(huán)保的兩個(gè)污水處理廠BOT項(xiàng)目就是民營(yíng)企業(yè)使用國(guó)開行政策性資金的案例。
　　其他政策性資金對(duì)使用主體都有不同程度的限制，但是仍有一些項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了政策性資金對(duì)市場(chǎng)化項(xiàng)目的支持。上海竹園污水處理二廠BOT項(xiàng)目案例就成功地利用了世行貸款。上海市財(cái)政局把世行給上海市污水整治項(xiàng)目的資金轉(zhuǎn)貸給上海市排水公司，以這部分資金和通過上海城建集團(tuán)項(xiàng)目融資獲得的商業(yè)貸款資金進(jìn)行來(lái)投資組合。上海市排水公司持有世行資金所形成資產(chǎn)的所有權(quán)并負(fù)責(zé)還貸。在這種情況下，世行貸款的介入無(wú)疑提高了項(xiàng)目信用，增強(qiáng)了商業(yè)銀行對(duì)項(xiàng)目融資的支持，同時(shí)降低了融資成本。 
　　一般，世行和亞行針對(duì)公共部門的貸款都不能直接貸款給項(xiàng)目公司，但是通過當(dāng)?shù)氐膰?guó)有公司把政策性貸款形成的資產(chǎn)通過貸款方認(rèn)可的方式轉(zhuǎn)給項(xiàng)目公司卻已有先例，除上海竹園項(xiàng)目外，還有北京排水集團(tuán)盧溝橋污水處理廠項(xiàng)目等。這類項(xiàng)目涉及到需與貸款方溝通處置其資產(chǎn)的問題以及還貸主體和方式等問題，具體項(xiàng)目要根據(jù)具體情況進(jìn)行項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)，操作原則是項(xiàng)目邊界設(shè)定要清晰，要符合貸款方的要求。 
　　在TOT等產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目類型中，同樣需要國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款對(duì)在建或已建成項(xiàng)目進(jìn)行有效支持。需要建立一種模式，使地方政府可以靠自身的資信向政策性銀行貸款，同時(shí)吸引社會(huì)資本投入，最終靠政策性銀行和商業(yè)銀行貸款的組合進(jìn)行建設(shè)。地方政府已經(jīng)嘗試的做法是，利用資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓而獲得的資金置換出政策性銀行投資水廠的資金，用于管網(wǎng)建設(shè)。但是，這一做法由于國(guó)際政策性銀行資金所投非所用、還貸主體不明確等都違反國(guó)際政策性銀行的項(xiàng)目操作原則。國(guó)開行處理這類項(xiàng)目較為靈活，強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓透明、對(duì)于置換出來(lái)的資金使用用途需要重新立項(xiàng)。但是對(duì)于國(guó)際金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，暗箱操作的行為所造成的后果是嚴(yán)重的，會(huì)上升為欺詐行為將有損國(guó)家聲譽(yù)，所以明確聲明資金使用用途，公開透明是進(jìn)行置換的前提條件，具體操作要與貸款方協(xié)商。
　　利用國(guó)債建成后的重慶三峽庫(kù)區(qū)污水處理設(shè)施進(jìn)行委托運(yùn)營(yíng)管理，屬于另一類政策性資金與市場(chǎng)化項(xiàng)目相銜接的案例類型。國(guó)債投資數(shù)十億元所形成的資產(chǎn)歸重慶水務(wù)集團(tuán)的全資子公司三峽水務(wù)公司管理。通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制轉(zhuǎn)讓運(yùn)營(yíng)管理權(quán)，引進(jìn)專業(yè)的社會(huì)企業(yè)來(lái)運(yùn)營(yíng)管理設(shè)施，這種做法在運(yùn)營(yíng)管理環(huán)節(jié)引進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制，提高了運(yùn)營(yíng)效率與效果也是一個(gè)可取的做法。
　　水務(wù)企業(yè)的股權(quán)收購(gòu)和合資是推動(dòng)水業(yè)改革的主要模式之一，政策性資金同樣可以發(fā)揮積極作用。國(guó)開行支持國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)的并購(gòu)；IFC和亞行私人部門可以為水務(wù)企業(yè)或項(xiàng)目公司提供資本金以參股的形式補(bǔ)充水務(wù)投資企業(yè)的資本金。2005年 11月IFC和亞行分別發(fā)行的11.3億元和10億元人民幣債券（熊貓債券）就是主要向我國(guó)企業(yè)（包括民營(yíng)企業(yè)）提供用于公用事業(yè)建設(shè)的資金。但是世行和亞行公共部門的軟貸款不能用于此項(xiàng)目類型。
　　上述新課題和挑戰(zhàn)，需要中央政府和提供政策性資金的機(jī)構(gòu)共同探討與研究，制定和完善相應(yīng)的新政策與新機(jī)制。

六、政策性資金應(yīng)提供更為有效的附加值服務(wù)以提高投資效率
　　國(guó)家審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果表明，城市基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)債建設(shè)項(xiàng)目存在較為嚴(yán)重的浪費(fèi)和低效問題。國(guó)際金融機(jī)構(gòu)由于缺乏對(duì)中國(guó)具體情況的了解等原因，也不同程度地存在投資效率不高、效果不好問題。提高投資效率是各政策性資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)的共同改進(jìn)目標(biāo)。
在水業(yè)建設(shè)初期，國(guó)際政策性資金帶來(lái)了新的建設(shè)管理機(jī)制，促進(jìn)了水業(yè)改革的深入。但是中國(guó)在推進(jìn)水業(yè)市場(chǎng)化改革的過程中遇到越來(lái)越深入的政策難題，需要國(guó)際金融機(jī)構(gòu)以其豐富的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)提供更高的附加值服務(wù)。 
　　政策性資金可以引導(dǎo)性開展幾項(xiàng)工作：一是開展深入的政策研究，協(xié)助中國(guó)政府分析市場(chǎng)與需求，利用財(cái)務(wù)、金融杠桿和水價(jià)調(diào)節(jié)政府、企業(yè)和公眾的平衡點(diǎn)。二是研究并建立新機(jī)制以提高項(xiàng)目整體實(shí)施效果?，F(xiàn)有的國(guó)際招投標(biāo)是針對(duì)設(shè)備的采購(gòu)式招標(biāo)，而水業(yè)設(shè)施實(shí)質(zhì)是一種服務(wù)業(yè)，應(yīng)發(fā)展和探討功能式招標(biāo)機(jī)制，注重項(xiàng)目整體的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理水平與成本控制；另外可以引進(jìn)項(xiàng)目群管理、完善落實(shí)代建制等新機(jī)制。三是協(xié)助中國(guó)政府完善相關(guān)政策法規(guī)、規(guī)范運(yùn)作項(xiàng)目，減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。四是開展市場(chǎng)化改革能力建設(shè)，面向地方政府進(jìn)行培訓(xùn)，加深對(duì)改革相關(guān)政策、項(xiàng)目運(yùn)用程序和特許協(xié)議的把握能力，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)施。 
　　在項(xiàng)目實(shí)施階段要注意幾點(diǎn)，
第一，制定明確的項(xiàng)目目標(biāo)，著眼于包括環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面的項(xiàng)目實(shí)施效果，利用金融機(jī)構(gòu)的審查和提供信息功能，提高項(xiàng)目可行性，提高政策實(shí)施效果；
第二，派專家對(duì)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督管理、從項(xiàng)目實(shí)施過程中得到反饋意見、發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)一步完善政策。需要強(qiáng)調(diào)的是，低融資成本的受益者應(yīng)是消費(fèi)者或低收入層，而不應(yīng)該是企業(yè)。
第三，在操作過程中，還要注意加快辦理手續(xù)的速度、簡(jiǎn)化操作程序，減少管理成本。

七、國(guó)開行可以發(fā)揮政策性資金與市場(chǎng)化機(jī)制相銜接的主導(dǎo)作用 
　　在國(guó)債逐步淡出的背景下，作為國(guó)家政策性銀行的國(guó)家開發(fā)行加大了對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施的投入。建設(shè)部與國(guó)開行簽訂了支持包括城市水業(yè)在內(nèi)建設(shè)開發(fā)性金融合作協(xié)議，提供約500億元的政策性貸款支持"十一五"期間城市市政公用事業(yè)建設(shè)。國(guó)開行與國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局簽訂了為國(guó)家環(huán)境保護(hù)"十一五"規(guī)劃項(xiàng)目提供500億元政策性貸款的協(xié)議。國(guó)開行對(duì)于北京首創(chuàng)股份等水業(yè)企業(yè)的資金支持說(shuō)明了其對(duì)民族水務(wù)企業(yè)崛起的扶持。
　　國(guó)開行雖然在歷史和經(jīng)驗(yàn)上都不及世行、亞行，但是它更了解中國(guó)的國(guó)情與政策，通過各地分行與地方政府有直接溝通交流的平臺(tái)。這無(wú)疑是支持屬地服務(wù)型城市水業(yè)的最佳資金提供者之一。國(guó)開行的舉措無(wú)疑會(huì)帶動(dòng)世行和亞行在城市水業(yè)領(lǐng)域的進(jìn)一步投資。 
　　國(guó)開行作為開發(fā)性金融，具有銜接政府與市場(chǎng)的作用，應(yīng)在創(chuàng)新機(jī)制上發(fā)揮作用?？梢栽趪?guó)內(nèi)開展示范項(xiàng)目，為其他相關(guān)金融機(jī)構(gòu)樹立樣板。同時(shí)通過與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)合融資，分散投資風(fēng)險(xiǎn)，為我國(guó)水業(yè)發(fā)展提供一個(gè)面向國(guó)際的融資平臺(tái)。為了提高項(xiàng)目實(shí)施效果，國(guó)開行應(yīng)該向國(guó)際金融組織學(xué)習(xí)先進(jìn)的項(xiàng)目管理與附加值技術(shù)服務(wù)等相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。
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編輯：武紅霞