近期，由中國(guó)財(cái)經(jīng)出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)、經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社出版的《政府采購(gòu)與PPP評(píng)論》(2017年第一輯)一書(shū)正式出版發(fā)行，該書(shū)是一本開(kāi)放性學(xué)術(shù)文集，刊載了包括政府管理部門(mén)、理論研究機(jī)構(gòu)在內(nèi)等各方主體有關(guān)PPP的精彩觀點(diǎn)及論述。E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人薛濤作品《PPP難解負(fù)債沖動(dòng)，公共服務(wù)價(jià)費(fèi)研究迫在眉睫》也被收錄其中。該文從近期財(cái)政部再次敲響的規(guī)范地方舉債的警鐘出發(fā)，指出解決地方政府債務(wù)沖動(dòng)的根源在于央地財(cái)權(quán)事權(quán)分配和公共服務(wù)價(jià)費(fèi)機(jī)制的全面改革，并結(jié)合公共服務(wù)矩陣基本理論給出方向性的探討。

E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人薛濤

近日，《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“87號(hào)文”)推出，輿論一片嘩然。應(yīng)該說(shuō)，對(duì)待地方政府違規(guī)利用“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”程序來(lái)融資，該文件可謂穩(wěn)準(zhǔn)狠。再加上財(cái)政部等六部委5月初聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“50號(hào)文”)之前的50號(hào)文，道道金牌催下，一種烏云壓頂?shù)奈兜?，不少人以為政府付費(fèi)類(lèi)的PPP項(xiàng)目是否屬于被叫停之列。當(dāng)然，這種忙亂也折射出另外一面，87號(hào)文本身其實(shí)是對(duì)PPP的一種直接利好，然而不少主體卻無(wú)法分辨，也體現(xiàn)了PPP這種相當(dāng)復(fù)雜的事物，地方政府、金融機(jī)構(gòu)乃至企業(yè)等各類(lèi)主體其實(shí)有多大比例能夠真正掌握?其次，細(xì)微處耐人尋味的是，也有人為此真心擔(dān)心，是否從2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“43號(hào)文”)發(fā)端的這輪PPP大運(yùn)動(dòng)，也會(huì)有戛然而止的一天?

一、 PPP不是為了融資?

正如筆者在兩年前所預(yù)警的一樣，本輪PPP的發(fā)起時(shí)，未足夠重視(或者是未來(lái)得及)對(duì)公共服務(wù)本身進(jìn)行充分的頂層思考和設(shè)計(jì)，也未對(duì)特許經(jīng)營(yíng)10年的成果進(jìn)行充分的分析和總結(jié)。以43號(hào)文為發(fā)端，將PPP的目標(biāo)不光定位在對(duì)傳統(tǒng)“公建公營(yíng)”體系的一種“革命”，更是變成了在國(guó)際上罕見(jiàn)的對(duì)地方負(fù)債的一種輔助管理手段(即“堵暗道、修明渠”)。那么，我們就不應(yīng)該對(duì)此沒(méi)有心理準(zhǔn)備，就是我們的PPP，在落地中很多時(shí)候與其根本目的(提升公共服務(wù)供給效率)的目標(biāo)發(fā)生背離，融資落地成為地方政府最首要的目標(biāo)，工程利潤(rùn)成為某些社會(huì)資本最看重的目標(biāo)，安全放貸成為金融機(jī)構(gòu)最要命的目標(biāo)。在這樣一個(gè)三元關(guān)系組合最終唱起“三人轉(zhuǎn)”的時(shí)候，也許不少落地的項(xiàng)目也就和初心無(wú)關(guān)了。

筆者曾在去年一次國(guó)務(wù)院法制辦的立法研討會(huì)上刺耳地提到“自私博弈論”的觀點(diǎn)，提醒政策制定者改革新政出臺(tái)時(shí)要足夠重視和推演實(shí)際落地中各類(lèi)主體的逐利沖動(dòng)及為此所帶來(lái)的異化問(wèn)題。近日，筆者在印度人考?？恕ぐ吞K的新書(shū)《政策制定的藝術(shù)——一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家的從政感悟》中得到共鳴，書(shū)中用作者自身體驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)政策制定者需要具有“二階思考(two-stage thinking)的能力，即運(yùn)用一定的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維、邏輯推理能力以及基本的道德責(zé)任，對(duì)有關(guān)問(wèn)題多想一步，充分考慮市場(chǎng)不同主體的自私本性(“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè))，才能提防貌似合理的政策帶來(lái)南轅北轍的后果。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我們?cè)诠墒?、金融、外匯、地方債務(wù)控制和房地產(chǎn)等方面幾次謀求改革的努力都面臨一些失控和混亂的局面，背后和“自私博弈論”及利益集團(tuán)的形成有很大的關(guān)系。

其實(shí)，考?？恕ぐ吞K在這方面的真實(shí)體驗(yàn)只是驗(yàn)證了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些基本原理，即市場(chǎng)機(jī)制并不是萬(wàn)能的，它難以克服“外部性”的問(wèn)題。因此，推演市場(chǎng)行為者在追逐自身利益最大化的行為時(shí)，必須充分考慮除了市場(chǎng)機(jī)制以外，制度作為內(nèi)生變量在其中的作用，而制度在此處不光是正式制度(法律、法規(guī)、合約等)，還包括非正式制度(價(jià)值觀念、倫理道德、文化傳統(tǒng)等)的約束性作用。

如果以上述思路憑著務(wù)實(shí)的態(tài)度認(rèn)真去分析推演，而不是僅僅用理想主義來(lái)進(jìn)行語(yǔ)言表述，結(jié)合筆者曾提到過(guò)的中國(guó)國(guó)情下的“三大關(guān)系”的制約(央地關(guān)系、部委關(guān)系和所有制關(guān)系，具體可參見(jiàn)：薛濤：中國(guó)特色三大關(guān)系決定PPP國(guó)情)，就可以明白為什么簡(jiǎn)單引進(jìn)國(guó)外的理論應(yīng)用在中國(guó)國(guó)情下結(jié)果卻有可能南橘北枳。對(duì)比來(lái)看，日本的公建公營(yíng)企業(yè)依然可以做到富有效率，而同時(shí)日本PPP中的VFM也可以做得有料有意義，而英國(guó)的PFI為什么不會(huì)有工程化的危險(xiǎn)，為什么法國(guó)作為特許經(jīng)營(yíng)的鼻祖現(xiàn)在拋棄了融資屬性，而更喜歡做DBO或者委托服務(wù)?這些事情在中國(guó)國(guó)情下會(huì)是多么的罕見(jiàn)。筆者一直堅(jiān)持認(rèn)為PPP的唯一核心目的是公共服務(wù)長(zhǎng)期供給效率的提高，而此時(shí)想起來(lái)曾經(jīng)在清華環(huán)境學(xué)院的一次沙龍上與德國(guó)教授們交流中國(guó)的PPP情況，他們提醒資本的逐利性和短期及流動(dòng)性，從整體上與該核心目的存在背離的傾向，值得警惕并在機(jī)制設(shè)計(jì)中充分考慮預(yù)防。

二、PPP研究中公共服務(wù)體系研究力量的缺位

開(kāi)篇所提到的大禹治水式的財(cái)政部控制債務(wù)問(wèn)題的努力，如果說(shuō)企業(yè)包括金融機(jī)構(gòu)都是按照市場(chǎng)規(guī)律的指揮棒(逐利性)辦事無(wú)可厚非，然而融資目的成為地方政府實(shí)際上的首要?jiǎng)訖C(jī)，卻是在本輪PPP中中央政策制定者必須謹(jǐn)慎面對(duì)的核心問(wèn)題，在政策制定前的推演上必須有充分的認(rèn)識(shí)和安排，以避免PPP本身的核心目的因此無(wú)法達(dá)成。而基于如下的四個(gè)背離，我們需要加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)體系整體考慮的研究，而不僅僅是PPP流程節(jié)點(diǎn)上的直接研究，對(duì)于當(dāng)前解決PPP后幾十年的穩(wěn)定發(fā)展問(wèn)題變得十分關(guān)鍵。

1、 中央政策制定的初衷與地方政府面臨融資困境謀求突破之間的背離

43號(hào)文，50號(hào)文，87號(hào)文，堵地方債如大禹治水般繁忙的財(cái)政部，一直在和地方政府的“道高一尺魔高一丈”的“創(chuàng)新”做“斗爭(zhēng)”，背后也說(shuō)明地方政府的融資困境難解。

2、 不同地區(qū)間財(cái)政收入可承擔(dān)力與PPP意愿強(qiáng)度的背離

與之對(duì)應(yīng)的是，相對(duì)富裕的地區(qū)，PPP意愿反而較低，而西部不少地方陸續(xù)會(huì)面臨“10%紅線”(《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引>的通知》(財(cái)金[2015]21號(hào))規(guī)定，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%)突破的問(wèn)題。

3、 PPP項(xiàng)目追求創(chuàng)新效率與市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)空間捆綁，與金融機(jī)構(gòu)主要關(guān)注求穩(wěn)求政府信用之間的背離

根據(jù)有些金融機(jī)構(gòu)的反饋，他們對(duì)捆綁市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，以及需要對(duì)盈利前景進(jìn)行判斷的直接經(jīng)營(yíng)類(lèi)的項(xiàng)目參與意愿有限，更偏向做政府付費(fèi)的項(xiàng)目，回報(bào)機(jī)制穩(wěn)定，更像傳統(tǒng)的投融資平臺(tái)模式?？梢?jiàn)金融機(jī)構(gòu)的慣性依然很強(qiáng)，行業(yè)判斷能力缺乏導(dǎo)致很難適應(yīng)不依賴(lài)于政府信用的PPP模式。

4、 公共服務(wù)體系的升級(jí)與PPP的商業(yè)利益喧囂之間的背離

從當(dāng)前股市的PPP概念火熱到充斥在金融圈的PPP商機(jī)分析，哪里有公共服務(wù)體系提升的視角?滿(mǎn)屏都是企業(yè)的營(yíng)收和利潤(rùn)的暴漲，薦股與萬(wàn)億齊飛，表外與基金共鳴。突出的特點(diǎn)是，當(dāng)87號(hào)文一出臺(tái)，大量分析接踵而至，其解讀的主要方向，就是安撫資本市場(chǎng)，聲明與PPP的大利好無(wú)關(guān)。其實(shí)，公共服務(wù)即便采用PPP模式也本該是微利穩(wěn)健型行業(yè)，如果以盈利暴增成為股市操作的熱點(diǎn)，那么不是PPP的問(wèn)題就是股市的問(wèn)題，當(dāng)然也許兼而有之。

從上述背離本身看到，對(duì)公共服務(wù)體系本身的研究急需加強(qiáng)，但基礎(chǔ)理論學(xué)院派研究體系和項(xiàng)目實(shí)操演進(jìn)之間所關(guān)注的問(wèn)題差距太大。PPP政策制定中所依托的主要研究力量落在了項(xiàng)目實(shí)操中發(fā)揮較大作用的中介咨詢(xún)公司和法律事務(wù)所上，雖然是研究方向和能力的不同本身就應(yīng)該各有側(cè)重，不過(guò)院校派過(guò)于注重頂層而忽視項(xiàng)目現(xiàn)實(shí)的訴求，而當(dāng)前大部分的PPP實(shí)操專(zhuān)家主要發(fā)力在項(xiàng)目包裝和流程中的各專(zhuān)業(yè)細(xì)節(jié)，兩者之間依然存在著一種互不理解的鴻溝。

同時(shí)，即便兩者通過(guò)會(huì)議和研究小組等方式緊密合作，組合中也缺乏了對(duì)行業(yè)深入理解的相關(guān)專(zhuān)家的力量。這方面需要與行業(yè)部門(mén)緊密合作，將理論研究結(jié)合行業(yè)現(xiàn)實(shí)來(lái)推進(jìn)，同時(shí)充分考慮國(guó)情下平臺(tái)公司成功轉(zhuǎn)型的樣本和新專(zhuān)業(yè)化平臺(tái)的發(fā)展趨勢(shì)，以及公共服務(wù)監(jiān)管和價(jià)格體系的構(gòu)建，才能解決當(dāng)前PPP面臨的兩大問(wèn)題：(1)公共服務(wù)長(zhǎng)期供給效率是否能提高; (2)PPP帶來(lái)的政府長(zhǎng)期支出責(zé)任如何減輕。然而現(xiàn)在我們看到的情況，這種合力尚未能積極有效的出現(xiàn)。

說(shuō)到這一點(diǎn)，筆者在近期翻閱過(guò)往資料中，發(fā)現(xiàn)在14年前由陳吉寧先生擔(dān)任系主任時(shí)在清華環(huán)境系所組建的清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心所著力的水務(wù)行業(yè)制度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的研究，著力水價(jià)、專(zhuān)業(yè)平臺(tái)公司改制、特許經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)形態(tài)等方面的綜合性研究，很多成果到現(xiàn)在來(lái)看依然很有指導(dǎo)意義，而現(xiàn)在這類(lèi)研究主體是多么的稀缺。

三、PPP在本源上難解地方政府融資之困

改革開(kāi)放三十多年，是各種體系制度重新建立的重構(gòu)期，其實(shí)各類(lèi)專(zhuān)家批評(píng)我國(guó)制度的殘缺或“落后”之前，應(yīng)首先需要充分尊重這一歷史事實(shí)，進(jìn)步速度和客觀制約。從1994年的分稅制走向2008年以來(lái)嚴(yán)重依賴(lài)的“土地財(cái)政”，其中自有它內(nèi)在的階段型合理性，也支撐了我國(guó)作為制造業(yè)大國(guó)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施的大批量建設(shè)。

但是眾所周知，上述成功路徑發(fā)展到今天，已經(jīng)出現(xiàn)了不少必須進(jìn)行根本性調(diào)整的問(wèn)題。而說(shuō)到在PPP推進(jìn)方面暴露的一些問(wèn)題，也與推進(jìn)時(shí)頂層研討設(shè)計(jì)滯后及決策數(shù)據(jù)積累不充分分析乏力等當(dāng)前現(xiàn)狀有關(guān)。這些系統(tǒng)性問(wèn)題，是僅僅從PPP的操作層面的各種規(guī)章“補(bǔ)丁”都無(wú)法根本上解決的。而這些系統(tǒng)性問(wèn)題每一個(gè)都是巨大的研究任務(wù)，筆者也只能在本文中就其中選擇一二做個(gè)開(kāi)篇的嘗試。

說(shuō)到開(kāi)篇提到的問(wèn)題，即便政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)買(mǎi)工程作為非法融資可以被清晰的制止，然而走PPP模式的政府購(gòu)買(mǎi)類(lèi)型的合理邊界在哪里?根據(jù)當(dāng)前數(shù)據(jù)，幾乎70%的PPP項(xiàng)目都依賴(lài)于政府補(bǔ)貼，而收入完全依賴(lài)政府支付的達(dá)到了26%。這樣的PPP或者因?yàn)樨?cái)政可承受能力所限而無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行，或者打開(kāi)10%的限制，就很難說(shuō)不會(huì)成為未來(lái)地方政府沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，無(wú)論我們?cè)趺磁θⅰ罢?fù)債”的定義嚴(yán)格收窄。

在某些入門(mén)級(jí)的新聞報(bào)道上，我們還是可以看到“沒(méi)有錢(qián)的話可以PPP”這樣粗淺的邏輯，而現(xiàn)在我們還可以看到，所謂的金融創(chuàng)新，比如某些PPP基金，在50號(hào)文里已經(jīng)被揪出來(lái)作為政府變相融資的手段之一。其實(shí)道理很簡(jiǎn)單，無(wú)論P(yáng)PP，還是依據(jù)PPP做的金融創(chuàng)新，在國(guó)情下本質(zhì)上就是地方的融資通道(只不過(guò)最佳狀態(tài)是同時(shí)還能實(shí)現(xiàn)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的整體效率提升)，最多是“以時(shí)間換空間”的舉措，地方政府沒(méi)有合理的公共服務(wù)支出的進(jìn)項(xiàng)來(lái)源則依然會(huì)是無(wú)以為繼。

在此先拋開(kāi)地方政府融資的沖動(dòng)和GDP考核的沉疴，這方面的論述也已比較充分。其實(shí)，無(wú)論P(yáng)PP模式，還是走傳統(tǒng)公建公營(yíng)模式，解決公共服務(wù)支出的長(zhǎng)期進(jìn)項(xiàng)來(lái)源都是屬于頂層設(shè)計(jì)的根本問(wèn)題。在2008年“四萬(wàn)億”催生下的投融資平臺(tái)模式，將分稅制之后地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配后的進(jìn)項(xiàng)來(lái)源綁定在了投融資平臺(tái)作為周轉(zhuǎn)器的土地銷(xiāo)售收入上，多年發(fā)展后，在很多縣市，土地收入占到了地方政府可支配收入的大頭。然而，這種方式快走到了盡頭，因?yàn)橥恋貎r(jià)格所帶來(lái)的房?jī)r(jià)已經(jīng)背離了市場(chǎng)的基本規(guī)律(見(jiàn)圖2)。

四、公共服務(wù)的可持續(xù)性與當(dāng)前地方政府脈沖式可支配收入體系的沖突

涉及公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施投入巨大，但可持續(xù)的資金來(lái)源多年來(lái)一直處于模糊地帶。如水務(wù)行業(yè)來(lái)說(shuō)，目前的水價(jià)往往僅能覆蓋運(yùn)營(yíng)費(fèi)用(供水)或者廠區(qū)全成本(污水)，管網(wǎng)的投資部分依賴(lài)于政府前期投入，部分則打入土地開(kāi)發(fā)成本最終在房?jī)r(jià)里包含。垃圾收費(fèi)全國(guó)各市縣全年大約僅能收到寥寥幾十億，而每年累計(jì)的環(huán)衛(wèi)支出則在300億元之巨。在各類(lèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施中，相對(duì)而言，燃?xì)獾膬r(jià)格機(jī)制是基本到位的，無(wú)論是公建公營(yíng)公司(比如北京燃?xì)?，抑或特許經(jīng)營(yíng)公司(比如中華煤氣和新奧燃?xì)?，都是茁壯成長(zhǎng)，甚至已經(jīng)具備了“私有化”的基礎(chǔ)(基于國(guó)情，不應(yīng)把私有化簡(jiǎn)單認(rèn)為是民營(yíng)資本控制)，完備的價(jià)格機(jī)制在里面發(fā)揮了作用，也保證了行業(yè)的健康發(fā)展。

燃?xì)庾鳛楦纳粕畹囊环N新的公共服務(wù)產(chǎn)品出現(xiàn)在改革開(kāi)放以來(lái)的中期階段，未受到公益性的羈絆，這是公共服務(wù)行業(yè)較少的特例。大部分的公益性行業(yè)則沒(méi)有那么幸運(yùn)。1994年分稅制改革以來(lái)，地方政府的收入主要依靠的是地方稅種和共享稅種收入為主體的一般公共財(cái)政預(yù)算收入，以及以土地出讓金收入為主體的政府性基金收入。而我們的公益性基礎(chǔ)設(shè)施投入的回收，從本質(zhì)上來(lái)看主要來(lái)自以下幾類(lèi)資金來(lái)源或者其組合：

(1)地方稅收之央地分成后收入;

(2)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;

(3)地方土地銷(xiāo)售收入;

(4)使用者付費(fèi)為原則(受益者付費(fèi)或者污染者付費(fèi))的公共事業(yè)價(jià)費(fèi)。

在價(jià)格機(jī)制不到位的領(lǐng)域，第4項(xiàng)的收入往往占該行業(yè)的總體支出比例較低，需要通過(guò)或者在歷史上已經(jīng)通過(guò)前三項(xiàng)進(jìn)行彌補(bǔ)?？紤]到這種情況普遍存在，筆者認(rèn)為對(duì)PPP或者專(zhuān)業(yè)平臺(tái)公司，乃至相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都會(huì)帶來(lái)如下問(wèn)題：

(1)無(wú)論是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還是地方土地收入，都具備“脈沖式”波動(dòng)和無(wú)法長(zhǎng)期估算的特征，本質(zhì)上無(wú)法做到準(zhǔn)確的長(zhǎng)期財(cái)政可承受力評(píng)價(jià);

(2)對(duì)于PPP或者公共服務(wù)類(lèi)的企業(yè)，不可避免地高度依賴(lài)隱性的“財(cái)政擔(dān)保”，企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到極大的制約;

(3)政府本質(zhì)上不產(chǎn)生任何收入，因此除了地方政府的土地出讓金收入外，公共服務(wù)的長(zhǎng)期費(fèi)用來(lái)源總體而言無(wú)非是來(lái)自稅和價(jià)費(fèi)兩種，從受益者付費(fèi)或者污染者付費(fèi)的角度衡量，通過(guò)土地或者稅收方式對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行成本分?jǐn)傇诠叫陨暇鶗?huì)有所缺失。即便同樣需要財(cái)稅補(bǔ)貼，與在西方成熟的財(cái)稅體系中房產(chǎn)稅(按其住宅占用的面積)攤銷(xiāo)部分當(dāng)?shù)厥姓操M(fèi)用的做法相比，國(guó)內(nèi)通過(guò)第1-3項(xiàng)的方式來(lái)分?jǐn)偣卜?wù)支出的公平合理性與之相比則更有差距，而房產(chǎn)稅的實(shí)施在我國(guó)卻還有一段路要走。

五、財(cái)稅體系和央地事權(quán)、財(cái)權(quán)分配面臨調(diào)整

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，面臨基礎(chǔ)設(shè)施投資需求的暴增，地方政府面臨的融資需求也是隨促進(jìn)GDP增長(zhǎng)而高速增長(zhǎng)，不少成本被消化到城市擴(kuò)張的土地銷(xiāo)售收入中。然而有得有失，我們學(xué)習(xí)香港的地價(jià)模式在城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)的中前期階段有著特殊的國(guó)情優(yōu)勢(shì)，卻又與房產(chǎn)稅系統(tǒng)天然沖突，可持續(xù)的市政公共服務(wù)收入來(lái)源缺了一條腿。但是當(dāng)房?jī)r(jià)和城市擴(kuò)張逐步放緩的趨勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)周期性下滑、結(jié)構(gòu)性拐點(diǎn)、供給側(cè)改革(包括財(cái)稅改革、營(yíng)改增)三重交匯，無(wú)疑將給地方政府帶來(lái)“短期面對(duì)減收、長(zhǎng)期需要重建”的地方財(cái)政效應(yīng)。地方政府財(cái)稅體系面臨著巨大的壓力，與此同時(shí)，類(lèi)似新環(huán)保法及“水十條”等法規(guī)文件所體現(xiàn)的，都表現(xiàn)了中央在強(qiáng)化地方事權(quán)支出責(zé)任，地方財(cái)政職能從“越位”“缺位”向“歸位”發(fā)展轉(zhuǎn)變。此消彼長(zhǎng)，地方財(cái)政所面臨的壓力變得空前巨大。2015年，地方本級(jí)財(cái)政收入82983億元，增長(zhǎng)9.4%。而地方本級(jí)財(cái)政支出150219億元，增長(zhǎng)16.3%，收支差額為67236億元。2016年，2016年，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入87195億元，地方一般公共預(yù)算支出160437億元，差距進(jìn)一步拉大到73242億元，該差距上升幅度達(dá)到9%，央地財(cái)權(quán)事權(quán)錯(cuò)配的局面進(jìn)一步惡化。

各種壓力趨勢(shì)下，改革的方向自然會(huì)調(diào)轉(zhuǎn)回來(lái)去重新看待事權(quán)分配對(duì)應(yīng)的央地財(cái)權(quán)的分配問(wèn)題，因?yàn)?994年分稅制的理由——“集中力量辦大事”的背景條件已經(jīng)開(kāi)始有了明顯的變化。簡(jiǎn)單而言，造成中央、地方財(cái)權(quán)事權(quán)錯(cuò)配現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要是四個(gè)：第一，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的增長(zhǎng)性強(qiáng)的稅種大都屬于中央稅或者中央占較大比例的共享稅，第二，中央轉(zhuǎn)移支付本身透明性和長(zhǎng)期穩(wěn)定性不足，地方政府無(wú)法可規(guī)劃地自由支配;第三共有事權(quán)本身劃分并不清晰;第四，央地財(cái)權(quán)事權(quán)分配并未法制化規(guī)范化，“中央點(diǎn)菜、地方買(mǎi)單”的現(xiàn)象年年都有發(fā)生。

十八屆三中全會(huì)啟動(dòng)了很多對(duì)國(guó)家治理根本問(wèn)題的改革，PPP只是其中一元，目標(biāo)是構(gòu)建未來(lái)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新一輪財(cái)稅體系改革被啟動(dòng)。而在過(guò)渡期間，財(cái)政部也推行了一系列措施來(lái)緩解地方收支不平衡的問(wèn)題，包括推行PPP改革、推進(jìn)存量債務(wù)置換降低地方政府債務(wù)成本、發(fā)行地方債、允許財(cái)政赤字的擴(kuò)大等措施來(lái)用時(shí)間換空間，也包括“營(yíng)改增”過(guò)程中存量改革的稅收分配向地方傾斜。

2016年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào))發(fā)布，很遺憾，在整個(gè)PPP研究圈，這個(gè)文件完全被忽視了。而筆者看來(lái)，這個(gè)文件后續(xù)的落地安排，也許比PPP條例的出臺(tái)，對(duì)整個(gè)公用事業(yè)行業(yè)(包括專(zhuān)業(yè)平臺(tái)和社會(huì)資本兩類(lèi)產(chǎn)業(yè)主體承接方)的影響更加深遠(yuǎn)。

通讀來(lái)看，該文件的綱領(lǐng)性作用很強(qiáng)，從指導(dǎo)思想中可以看到，正如筆者開(kāi)篇所寫(xiě)，財(cái)稅體制的改革恰恰是以提升公共服務(wù)的供給效率為核心，這也決定了PPP與之高度關(guān)聯(lián)的屬性：“科學(xué)合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，形成中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式，落實(shí)基本公共服務(wù)提供責(zé)任，提高基本公共服務(wù)供給效率，促進(jìn)各級(jí)政府更好履職盡責(zé)?！倍诳傮w要求和劃分原則上，市場(chǎng)化(注意：筆者一直堅(jiān)持，市場(chǎng)化應(yīng)包括PPP市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)公司現(xiàn)代企業(yè)化兩個(gè)方向并存)、效率提升和權(quán)責(zé)利匹配等方面都對(duì)之前所存在的問(wèn)題有所針對(duì)，具有清晰科學(xué)的指導(dǎo)意義。

目前根據(jù)文件要求的進(jìn)度，要在2017-2018年在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。而這幾個(gè)方面，尤其后兩者恰恰是PPP吸引投資的前兩位，可見(jiàn)49號(hào)文件對(duì)PPP未來(lái)將帶來(lái)的影響。E20數(shù)據(jù)中心根據(jù)自己的分類(lèi)系統(tǒng)重新整理了財(cái)政部的PPP數(shù)據(jù)庫(kù)，以下可以看到地方政府在環(huán)保投入上巨大的資金要求。

財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)公開(kāi)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，PPP散落于 19類(lèi)行業(yè);其中，分類(lèi)名稱(chēng)與環(huán)保直接相關(guān)的類(lèi)別僅為生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，項(xiàng)目數(shù)量633個(gè)，占比總項(xiàng)目數(shù)量約6%左右。然而，在對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容仔細(xì)核對(duì)和梳理后發(fā)現(xiàn)，除生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類(lèi)別外，市政工程、水利建設(shè)、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)等PPP類(lèi)別均散落著環(huán)保PPP項(xiàng)目，亦是被環(huán)保企業(yè)所參與的領(lǐng)域及機(jī)會(huì)。這類(lèi) “泛”環(huán)保PPP市場(chǎng)機(jī)會(huì)分布于13類(lèi)行業(yè)，涉及4001個(gè)項(xiàng)目，占比高達(dá)近40%。

六、用央地事權(quán)分配來(lái)細(xì)化公共服務(wù)矩陣和價(jià)費(fèi)機(jī)制

2015年10月12日，國(guó)務(wù)院頒布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》，要求推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域價(jià)格改革，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格，充分發(fā)揮市場(chǎng)決定價(jià)格作用，并要與財(cái)政稅收、收入分配、行業(yè)管理體制等改革相協(xié)調(diào)。

文件中提到政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，其中的網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)和E20研究院特約研究員王強(qiáng)博士所提出的網(wǎng)絡(luò)型公共服務(wù)一脈相承。當(dāng)前的PPP推進(jìn)涉及到公共服務(wù)定價(jià)的領(lǐng)域，應(yīng)該更深入的研究該文件的綱領(lǐng)性要求。而對(duì)于研究整個(gè)公共服務(wù)價(jià)格體系的頂層設(shè)計(jì)者，應(yīng)該要高度關(guān)注文件中的如下要求：

“創(chuàng)新公用事業(yè)和公益性服務(wù)價(jià)格管理。清晰界定政府、企業(yè)和用戶(hù)的權(quán)利義務(wù)，區(qū)分基本和非基本需求，建立健全公用事業(yè)和公益性服務(wù)財(cái)政投入與價(jià)格調(diào)整相協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作，保證行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，滿(mǎn)足多元化需求。全面實(shí)行居民用水用電用氣階梯價(jià)格制度，推行供熱按用熱量計(jì)價(jià)收費(fèi)制度，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步完善。”

正如前文所述，央地財(cái)權(quán)事權(quán)錯(cuò)配是近年來(lái)突出的一個(gè)現(xiàn)象，公共服務(wù)價(jià)費(fèi)機(jī)制調(diào)整與之也相關(guān)聯(lián)。然而，調(diào)整地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的分配是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，尤其在我國(guó)改革三十多年來(lái)各項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)行活動(dòng)已經(jīng)空前復(fù)雜的背景情況下，某些方面甚至還會(huì)涉及本文第一章節(jié)所述的利益格局的分配博弈，目前新聞報(bào)道很少，大部分都是十八屆三中全會(huì)之前對(duì)這個(gè)方向改革的呼吁和建議，而從偶爾透露在報(bào)端的些許信息來(lái)看該項(xiàng)改革的推進(jìn)難言順利。與PPP推進(jìn)中所面臨的部委協(xié)調(diào)問(wèn)題非常類(lèi)似，財(cái)權(quán)事權(quán)分配的目的在于公共服務(wù)體系的供給，那么離不開(kāi)公共服務(wù)體系本身的其他問(wèn)題，比如價(jià)費(fèi)問(wèn)題，比如行業(yè)統(tǒng)籌問(wèn)題，比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)的問(wèn)題，這又是一個(gè)需要跨部門(mén)協(xié)調(diào)(發(fā)改部門(mén)及行業(yè)主管部門(mén))的巨大工程。不像PPP那樣，在這個(gè)對(duì)外界而言些許神秘的改革舉措中筆者并沒(méi)有近距離觀察的機(jī)會(huì)。本文寫(xiě)到這里，筆者則嘗試基于對(duì)市政供水和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的了解和公共服務(wù)的基本原理，對(duì)與之相關(guān)的財(cái)權(quán)事權(quán)分配和價(jià)費(fèi)體系做出一點(diǎn)粗淺的建議。

公共服務(wù)產(chǎn)品，尤其是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的定義，王強(qiáng)博士在中國(guó)水網(wǎng)專(zhuān)欄的文章有著由淺入深的精彩論述，詳情請(qǐng)參見(jiàn)：王強(qiáng)：從阿大蔥油餅看公共服務(wù)的頂層制度設(shè)計(jì)。有興趣的讀者建議去參看。

1、公共服務(wù)矩陣與央地事權(quán)財(cái)權(quán)的分配進(jìn)行結(jié)合

在以往的財(cái)權(quán)事權(quán)分配中，中央拿走了大量的財(cái)政收入，也為此承擔(dān)了很多地方的公共服務(wù)設(shè)施的投資任務(wù)，原因在于一來(lái)某些公共服務(wù)設(shè)施需要全國(guó)統(tǒng)籌(集中力量辦大事的邏輯)，二來(lái)地方政府能力和事權(quán)壓力尚未到位，三來(lái)也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)型前的慣性，四來(lái)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱時(shí)依托國(guó)際主權(quán)貸款不但籌集了建設(shè)資金也進(jìn)行了技術(shù)和管理能力的引進(jìn)。因此，在市政環(huán)保領(lǐng)域，大量環(huán)境治理(比如國(guó)債長(zhǎng)期投入的“三河三湖”治理)甚至供水基礎(chǔ)設(shè)施都是來(lái)自中央資金的支持。但是隨著新環(huán)保法包括“水十條”確立的地方環(huán)境質(zhì)量是地方政府的責(zé)任的事權(quán)劃分原則為代表，地方政府的事權(quán)責(zé)任壓力迅速增大，而財(cái)權(quán)的分配卻尚未完成。在這種歷史背景下，盡量明晰事權(quán)財(cái)權(quán)的分擔(dān)關(guān)系，補(bǔ)充地方稅源和地方稅收分配收入，以支撐其日益增長(zhǎng)的事權(quán)需求，并盡早啟動(dòng)作為重要來(lái)源的公共服務(wù)價(jià)費(fèi)機(jī)制研究就顯得格外重要。值得注意的是，價(jià)費(fèi)的調(diào)整、增加(對(duì)于具有負(fù)外部性的領(lǐng)域)甚至減少(對(duì)于具有正外部性的領(lǐng)域)不能僅僅是考慮增加地方收入的目的，更要兼顧考慮對(duì)社會(huì)或環(huán)境正外部性或負(fù)外部性的綜合影響。根據(jù)王強(qiáng)博士基于“一帶一路”與PPP的比對(duì)性研究，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，由于面臨資金短缺的困境，在PPP實(shí)施中容易過(guò)于關(guān)注投融資和工程方面的要素，然而反而在提升公共服務(wù)效率上容易欲速則不達(dá);而發(fā)達(dá)國(guó)家的PPP，正在淡化這兩個(gè)要素，更加關(guān)注系統(tǒng)管理、運(yùn)營(yíng)績(jī)效、機(jī)制建設(shè)等全社會(huì)公共福祉的綜合提升。習(xí)近平總書(shū)記提出的“綠水青山也是金山銀山”，也是恰恰高瞻遠(yuǎn)矚地與之相符合。

(1)純公共產(chǎn)品(非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性)。純公共產(chǎn)品同時(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，且不具備明顯的“擁擠性”特征，無(wú)論增加到多少人的消費(fèi)，邊際成本為零，因此一方面無(wú)法建立合理的價(jià)費(fèi)系統(tǒng)找到受益者付費(fèi)模式，同時(shí)統(tǒng)一通過(guò)財(cái)政來(lái)支付，通過(guò)稅收來(lái)分?jǐn)?，也不存在明顯不公平的問(wèn)題。同時(shí)，在前文中所提到的國(guó)發(fā)49號(hào)文財(cái)權(quán)事權(quán)分配指導(dǎo)意見(jiàn)中我們明確看到，國(guó)防、救災(zāi)等這類(lèi)純公共產(chǎn)品，被49號(hào)文明確為中央事權(quán)。地方政府事權(quán)范圍內(nèi)也存在少量純公共產(chǎn)品，比如防洪(可能與中央共有事權(quán))、防澇(純地方事權(quán))、治安消防(純地方事權(quán))等，目前看均是通過(guò)地方財(cái)政支付，款項(xiàng)來(lái)源最終包括地方稅收分配和土地出讓金。

目前來(lái)看，目前國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部關(guān)于PPP的大量政策規(guī)范文件均主要針對(duì)地方政府(筆者認(rèn)為PPP的主戰(zhàn)場(chǎng)從43號(hào)文發(fā)端起就定位在了地方政府事權(quán)范圍內(nèi))，可以可見(jiàn)上述中央事權(quán)范圍的事宜本不是PPP主戰(zhàn)場(chǎng)，何況筆者認(rèn)為即便是地方政府事權(quán)的純公共產(chǎn)品項(xiàng)目也絲毫不具備實(shí)施PPP的內(nèi)在需求。

(2) 俱樂(lè)部產(chǎn)品(非競(jìng)爭(zhēng)性、排他性)。區(qū)別于公共產(chǎn)品，所有的準(zhǔn)公共產(chǎn)品都具有隱性的天花板(即客觀存在出現(xiàn)擁擠的可能)，但其中俱樂(lè)部產(chǎn)品一般卻不會(huì)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性(即擁擠)的情況，原因是俱樂(lè)部產(chǎn)品具有典型的排他性，即如果不付費(fèi)就無(wú)法享受到該部分服務(wù)，因此這類(lèi)產(chǎn)品現(xiàn)在一般都已建立“受益者付費(fèi)”的制度來(lái)滿(mǎn)足使用者多使用、多負(fù)擔(dān)的“公平性”原則。同時(shí)其不出現(xiàn)擁擠的原因來(lái)自于兩個(gè)特征，一個(gè)是前述的收費(fèi)制度導(dǎo)致用戶(hù)一般不刻意浪費(fèi)，其次，俱樂(lè)部產(chǎn)品目前主要表現(xiàn)為前文所述的網(wǎng)絡(luò)型公共服務(wù)的形態(tài)，包括供水、燃?xì)?、供暖和有線電視等，在公共服務(wù)的基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上要求達(dá)到所有用戶(hù)正常消費(fèi)的均一、穩(wěn)定的供給水平——即一般而言再多人使用服務(wù)也不會(huì)導(dǎo)致其他人的服務(wù)質(zhì)量下降，否則就是不合格的事故或者低質(zhì)量的公共服務(wù)而需要進(jìn)行改建、擴(kuò)建。(參見(jiàn)圖5)

俱樂(lè)部產(chǎn)品在價(jià)費(fèi)機(jī)制選擇上主要采用價(jià)格制度，并由提供公共服務(wù)的企業(yè)直接收取和使用。

值得注意的是，俱樂(lè)部產(chǎn)品是否應(yīng)該由居民承擔(dān)全部成本，在國(guó)際上并無(wú)通行標(biāo)準(zhǔn)，而從歷史發(fā)展的眼光看，早期的一些俱樂(lè)部產(chǎn)品(包括后面提到的公共池塘類(lèi)準(zhǔn)公共產(chǎn)品)不少是(近)免費(fèi)提供的(這也是自來(lái)水叫“自來(lái)水”的原因)，由于其不斷提高的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)所要求的投入的提高，以及其擁擠性的特征伴隨著城鎮(zhèn)化的集中等帶來(lái)的供給成本的不斷上升和負(fù)外部性的不斷加劇，成本分?jǐn)偟墓叫砸?，以及出于環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約等方面的考慮，居民承擔(dān)費(fèi)用的比例逐步提高是一個(gè)國(guó)際趨勢(shì)。下圖來(lái)自國(guó)際研究機(jī)構(gòu)GWI發(fā)布的數(shù)據(jù)可以看出來(lái)，在供水服務(wù)的成本負(fù)擔(dān)總比例中，使用者付費(fèi)比例越來(lái)越高(柱狀圖為全球總的供水服務(wù)成本及其承擔(dān)者)。一個(gè)原因是絕大部分俱樂(lè)部產(chǎn)品的價(jià)費(fèi)理論上應(yīng)該因走向全成本而上揚(yáng)，另一個(gè)重要原因是其使用對(duì)環(huán)境資源占用的負(fù)外部性特征，在全球節(jié)能減排的大背景下，提高用戶(hù)使用成本、減少使用量、保護(hù)環(huán)境是大部分國(guó)家的選擇。(見(jiàn)圖6)

伴隨著國(guó)內(nèi)逐步的改革開(kāi)放市場(chǎng)化進(jìn)程，情況更是如此，結(jié)合我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的各項(xiàng)市場(chǎng)化改革措施，提高居民所承擔(dān)的公共服務(wù)成本比例是符合資源節(jié)約和環(huán)保的一個(gè)總體趨勢(shì)(這個(gè)是建立在對(duì)貧困人群建立針對(duì)性補(bǔ)貼機(jī)制的基礎(chǔ)上的)，而這個(gè)過(guò)程恰恰會(huì)一直受到其公益性歷史的困擾(可以對(duì)比供水和燃?xì)膺@兩個(gè)領(lǐng)域來(lái)理解)。

由于公用事業(yè)的天然壟斷性，以及其公益屬性的存在，正在逐步走向全成本的服務(wù)價(jià)格，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)都是公共服務(wù)產(chǎn)品的合理成本與政府公共財(cái)政支出(補(bǔ)貼)之間的差額。前面提到的燃?xì)夥?wù)公益性屬性較弱，價(jià)格機(jī)制相對(duì)完整，則服務(wù)價(jià)格更加容易滿(mǎn)足全成本要求，也更容易推向市場(chǎng)化;而供水、供暖等產(chǎn)品，則由于上述原因，面臨著補(bǔ)貼長(zhǎng)期存在且缺乏規(guī)律、歷史成本無(wú)法確定，以及調(diào)價(jià)緩慢的困境。同時(shí)，由于其天然壟斷性，越是公益性屬性強(qiáng)的俱樂(lè)部產(chǎn)品，越面臨企業(yè)自身發(fā)展規(guī)律與企業(yè)公益屬性相背離的悖論，制約了無(wú)論是PPP參與企業(yè)還是專(zhuān)業(yè)平臺(tái)類(lèi)公司的發(fā)展。

對(duì)上述問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足，在我國(guó)供水的市場(chǎng)化中，甚至還出現(xiàn)了地方政府將此類(lèi)資產(chǎn)作為“經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)”高溢價(jià)出售的錯(cuò)誤導(dǎo)向的案例，客觀上造成了特許經(jīng)營(yíng)改革在供水領(lǐng)域的多年停滯的現(xiàn)象。

在央地財(cái)權(quán)、事權(quán)分配中，原則上這類(lèi)準(zhǔn)公共產(chǎn)品均屬于地方事權(quán)范疇(只不過(guò)中央也曾經(jīng)有轉(zhuǎn)移支付資金扶持落后地區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，保障基本公共服務(wù)水平的情況，這是中國(guó)這種中央高度集權(quán)國(guó)家的特點(diǎn))，由地方政府負(fù)責(zé)從地方稅收分配和土地收入中提供財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)合價(jià)費(fèi)收入來(lái)支撐公共服務(wù)的投入和運(yùn)轉(zhuǎn)。由于價(jià)格機(jī)制已經(jīng)初步建立，在做好公益性補(bǔ)償工作的基礎(chǔ)上逐步提高居民的承擔(dān)比例， 是未來(lái)該領(lǐng)域公共服務(wù)價(jià)格機(jī)制調(diào)整的方向。

在PPP的類(lèi)型中，俱樂(lè)部產(chǎn)品類(lèi)項(xiàng)目通常適合筆者所歸類(lèi)的A類(lèi)政府監(jiān)管類(lèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，鑒于其公益性特征，其中可以設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)膬r(jià)格補(bǔ)貼政策。但是當(dāng)前PPP中為了實(shí)現(xiàn)融資落地，有一些地方將這類(lèi)項(xiàng)目設(shè)計(jì)成了政府擔(dān)保使用量甚至用可用性付費(fèi)模式回購(gòu)的項(xiàng)目，扭曲了項(xiàng)目本身的特征。

(3)公共池塘產(chǎn)品(競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性)。另一類(lèi)準(zhǔn)公共產(chǎn)品是公共池塘類(lèi)的產(chǎn)品(也稱(chēng)為“魚(yú)塘產(chǎn)品”)，理解上比俱樂(lè)部產(chǎn)品略微復(fù)雜。這類(lèi)準(zhǔn)公共產(chǎn)品分兩種，有收費(fèi)類(lèi)和無(wú)收費(fèi)類(lèi)。前者是高速公路、公共交通、公共停車(chē)場(chǎng)、名勝古跡等，而后者是市政道路、國(guó)道等。公園、博物館則是有收費(fèi)的有免費(fèi)的。

此處產(chǎn)生了一些爭(zhēng)議，按說(shuō)非排他性即不收費(fèi)，實(shí)際上這兩類(lèi)準(zhǔn)公共產(chǎn)品在正常狀態(tài)下原本都應(yīng)屬于同一性質(zhì)，即具有很容易達(dá)到擁擠的特征(競(jìng)爭(zhēng)性)，和原則上本應(yīng)該免費(fèi)的屬性。這一點(diǎn)會(huì)讓很多人費(fèi)解，而原因有如下若干：

首先，不少收費(fèi)的池塘產(chǎn)品其實(shí)原本是免費(fèi)存在的，只是為了避免太容易觸發(fā)擁擠的競(jìng)爭(zhēng)性特征而收取少量費(fèi)用(對(duì)比西方，中國(guó)不合理的高價(jià)名勝古跡甚至收費(fèi)博物館其實(shí)是公共服務(wù)體系不盡科學(xué)的表現(xiàn)，而這本不是這類(lèi)產(chǎn)品應(yīng)該有的樣子)。

其次，有些收費(fèi)是基于基本服務(wù)可以被提供的基礎(chǔ)上而存在，以高速公路為例，其收費(fèi)機(jī)制首先是建立在存在一個(gè)免費(fèi)的國(guó)道保證替代通行的基礎(chǔ)上(公共服務(wù)非排他性的基本要求);而一些國(guó)家(如美國(guó))，高速公路直接作為免費(fèi)存在，也就沒(méi)有了“國(guó)道”的需求。

再次，這類(lèi)準(zhǔn)公共產(chǎn)品即便收費(fèi)，本不應(yīng)高到絕大部分居民放棄使用的地步(說(shuō)明與居民實(shí)際選擇其它方式的替代成本而言它的收費(fèi)依然很低)，所以很容易造成擁擠。

最后，這種收費(fèi)也導(dǎo)致這種產(chǎn)品的性質(zhì)變得不夠完美，比如高速公路如果出現(xiàn)擁堵，理論上會(huì)帶來(lái)用戶(hù)對(duì)這種產(chǎn)品的不滿(mǎn)。

由于兩類(lèi)公共池塘項(xiàng)目的存在，再加上這類(lèi)項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制本身存在的一些問(wèn)題，這類(lèi)項(xiàng)目的價(jià)費(fèi)機(jī)制設(shè)計(jì)變得相對(duì)復(fù)雜，同時(shí)，正如前文所說(shuō)，必須要考慮免費(fèi)或者收費(fèi)所帶來(lái)的社會(huì)整體的正負(fù)外部性的問(wèn)題，而不僅僅是地方財(cái)政補(bǔ)充的需求來(lái)考慮。作為在一個(gè)發(fā)展中國(guó)家常見(jiàn)的現(xiàn)象，僅僅因?yàn)橥ㄟ^(guò)收費(fèi)提升便利程度(或降低擁擠、擁堵)，導(dǎo)致我國(guó)的地方政府常常由于經(jīng)濟(jì)壓力在本應(yīng)該免費(fèi)提供的產(chǎn)品上選擇了收費(fèi)，或者反之。那么，為了融資成功、減少政府支付和保證社會(huì)資本的利益，PPP的引進(jìn)往往反而會(huì)加劇前者而導(dǎo)致社會(huì)綜合效益受到損害。

對(duì)于沒(méi)有收費(fèi)模式的毫無(wú)疑問(wèn)要依托于財(cái)政支付，在PPP模式上可以選擇C類(lèi)PFI模式，在當(dāng)前的PPP項(xiàng)目中，PFI模式有被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為如果沒(méi)有長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效的考核和提升的實(shí)質(zhì)性壓力，C類(lèi)項(xiàng)目采用PPP模式往往不如傳統(tǒng)公建公營(yíng)項(xiàng)目效果更好。而在最終經(jīng)費(fèi)來(lái)源上，這一類(lèi)沒(méi)有收費(fèi)模式的，也是類(lèi)似純公共產(chǎn)品需要依賴(lài)財(cái)政來(lái)支付，分?jǐn)偟蕉愂蘸偷貎r(jià)。

存在一些過(guò)度使用會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性的公共池塘產(chǎn)品，雖然長(zhǎng)期免費(fèi)，但是為了減少擁擠現(xiàn)象，以及保護(hù)環(huán)境資源而嘗試開(kāi)始收費(fèi)的類(lèi)型，而一些新的信息技術(shù)手段也會(huì)促進(jìn)這種收費(fèi)制度的建立，比如新加坡利用高速識(shí)別來(lái)建立對(duì)私家車(chē)的收費(fèi)制度，有效提升公共交通效率、發(fā)揮綠色交通的作用，這種收費(fèi)制度就是一種為提高負(fù)外部性轉(zhuǎn)化為用戶(hù)成本以制約用戶(hù)使用量的補(bǔ)充措施(類(lèi)似下文的環(huán)保類(lèi)產(chǎn)品)。

對(duì)于具有收費(fèi)可能的，在地方政府之前的做法里，往往為了彌補(bǔ)建設(shè)或運(yùn)營(yíng)成本，很多都開(kāi)始啟動(dòng)了收費(fèi)，但其實(shí)未必合理，因?yàn)槟承┊a(chǎn)品的使用上存在正外部性。因此，為了避免過(guò)度使用造成擁擠，少量收費(fèi)也是合理，但這類(lèi)具有正外部性的產(chǎn)品如博物館、名勝景點(diǎn)如果走向全成本或者甚至成為牟利工具則嚴(yán)重影響居民福祉和人文環(huán)境的建設(shè);高速公路收費(fèi)其實(shí)也帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)成本影響本地產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，公共交通全成本更是會(huì)導(dǎo)致私人小企業(yè)在市政道路上的擁擠現(xiàn)象和污染排放。由于可以直接向使用者收費(fèi)，這類(lèi)項(xiàng)目可以采用A類(lèi)監(jiān)管型特許經(jīng)營(yíng)模式，但是值得提醒的是，這些項(xiàng)目采用PPP模式時(shí)，要特別當(dāng)心局部經(jīng)濟(jì)效益的提高帶來(lái)的對(duì)地方整體收益的損害。本質(zhì)上而言，正如前面所說(shuō)，這類(lèi)有收費(fèi)模式違背非排他性原則的池塘類(lèi)產(chǎn)品存在內(nèi)在的缺陷。公共池塘產(chǎn)品基本上是地方政府事權(quán)范圍，除了高速公路會(huì)是共同事權(quán)。我們可以觀察到，由于更有支付能力，以及更有管理水平，相對(duì)富裕發(fā)達(dá)的城市在正外部性公共池塘產(chǎn)品的提供上更愿意采用低價(jià)甚至免費(fèi)的模式，也由此不愿在這個(gè)領(lǐng)域采用使用者付費(fèi)的PPP模式。

(4)關(guān)于環(huán)保。環(huán)保類(lèi)的公共產(chǎn)品其實(shí)很特殊，本質(zhì)上屬于一種可轉(zhuǎn)換的公共池塘產(chǎn)品，競(jìng)爭(zhēng)性擁擠特征具體表現(xiàn)為環(huán)境容量的不足，為了維護(hù)城市環(huán)境的質(zhì)量，就需要建立“污染者付費(fèi)”的制度來(lái)制約排放者的行為?！拔廴菊吒顿M(fèi)”制度的建立，本身就是將“擁擠”成本，或者說(shuō)環(huán)境成本的外部?jī)?nèi)部化，將其轉(zhuǎn)成為污染者自身背負(fù)的成本。但是作為非排他性的特點(diǎn)，環(huán)保的收費(fèi)通道其實(shí)是不佳的，首先它無(wú)法建立直接的受益者付費(fèi)模式，這個(gè)區(qū)別于之前其他所有類(lèi)型公共服務(wù)，污染者付費(fèi)則需要法律的強(qiáng)制，但價(jià)格到位卻不但類(lèi)似供水受到公益性偏見(jiàn)的影響，而且交費(fèi)者作為非直接受益者也是很不情愿的。其次，不少環(huán)保類(lèi)公共產(chǎn)品根本連污染主體都無(wú)法定位由此也找不到付費(fèi)通道，則只能采用財(cái)政買(mǎi)單的方式，比如垃圾清掃、黑臭水體和海綿城市，性質(zhì)上也更類(lèi)似純公共服務(wù)類(lèi)型。

盡管如此，從為了保護(hù)環(huán)境的角度出發(fā)，類(lèi)似前面所述的供水價(jià)格一樣，國(guó)際上總體趨勢(shì)在環(huán)保領(lǐng)域可以建立收費(fèi)制度的地方在逐步走向全成本收費(fèi)模式，2015年1月26日發(fā)改委、財(cái)政部、住建部三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》，開(kāi)始強(qiáng)制要求提供收費(fèi)比例和價(jià)格，雖然這個(gè)價(jià)格依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不滿(mǎn)足全成本的要求。并且在國(guó)務(wù)院2017年3月18日發(fā)布的《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案中》國(guó)發(fā)辦(2017)26號(hào)，提出完善垃圾收費(fèi)制度。

對(duì)于污水處理，目前其實(shí)是在借用作為俱樂(lè)部產(chǎn)品的供水服務(wù)收費(fèi)通道來(lái)代收，解決了污水處理本身不具備“排他性”特質(zhì)而無(wú)法收費(fèi)的現(xiàn)狀;此外，其本身容易實(shí)現(xiàn)污染者付費(fèi)的邏輯要求。然而垃圾處理的收費(fèi)機(jī)制卻面臨無(wú)法與污染者付費(fèi)完全掛鉤的困難。垃圾處理主要依賴(lài)財(cái)政補(bǔ)貼的情況，在作為環(huán)境保護(hù)有正外部性卻會(huì)進(jìn)一步增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的垃圾分類(lèi)被強(qiáng)制推出的情況下，變得更加嚴(yán)重，但同時(shí)垃圾分類(lèi)推出為垃圾收費(fèi)制度找到“污染者付費(fèi)”的邏輯帶來(lái)曙光。在世界銀行的資金支持下，E20研究院在浙江寧波正在開(kāi)展的基于其已利用世行資金成功開(kāi)展多年的垃圾分類(lèi)后的垃圾收費(fèi)制度研究，可以更比之前的簡(jiǎn)單通過(guò)水費(fèi)搭收的模式更體現(xiàn)污染者付費(fèi)的公平性原則，在當(dāng)前國(guó)家大力推進(jìn)垃圾分類(lèi)的背景下具有一定的積極意義，也符合上述國(guó)辦發(fā)(2017)26號(hào)文的要求。

對(duì)于污水處理和垃圾處理的單元廠的PPP模式，這類(lèi)項(xiàng)目通常會(huì)采用B類(lèi)政府購(gòu)買(mǎi)型特許經(jīng)營(yíng)方式來(lái)進(jìn)行PPP，如果涉及到收集部分的PPP，包括管網(wǎng)和轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施，則收集部分實(shí)際上走得是C類(lèi)PFI類(lèi)項(xiàng)目模式。對(duì)于不能收費(fèi)的環(huán)保項(xiàng)目，需要基礎(chǔ)設(shè)施投入的走得是C類(lèi)PFI類(lèi)項(xiàng)目，比如黑臭水體和海綿城市，這類(lèi)項(xiàng)目采用PPP的必要性是其具有的技術(shù)集成難度和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效壓力的客觀存在和是否能在PPP實(shí)施中被充分考慮。而對(duì)于不需要基礎(chǔ)設(shè)施投入的，則適合D類(lèi)非PPP的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，比如環(huán)境監(jiān)測(cè)和垃圾清掃。關(guān)于筆者對(duì)PPP分類(lèi)的描述詳情請(qǐng)參見(jiàn)：薛濤：環(huán)保PPP年度盤(pán)點(diǎn)，分類(lèi)后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局。(見(jiàn)圖7)

值得注意的是，前文提到的國(guó)發(fā)49號(hào)文中提到“要逐步將義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)、糧食安全、跨省(區(qū)、市)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨省(區(qū)、市)且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)?！杯h(huán)境保護(hù)和治理被列入共同財(cái)政事權(quán)，值得環(huán)保產(chǎn)業(yè)界和PPP的相關(guān)人士所關(guān)注。這體現(xiàn)了中央對(duì)環(huán)保問(wèn)題的高度重視，但并不意味著所有的環(huán)保事權(quán)可以企圖由中央分擔(dān)。筆者建議，此處的環(huán)境保護(hù)和治理的共同事權(quán)，應(yīng)優(yōu)先聚焦于非市政基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)的沒(méi)有明顯污染責(zé)任主體(也就沒(méi)有可以通過(guò)價(jià)費(fèi)機(jī)制補(bǔ)充地方財(cái)力的可能性)的地方治理任務(wù)，中央財(cái)政需要加大補(bǔ)助力度，并研究中央財(cái)政支付對(duì)PPP類(lèi)項(xiàng)目補(bǔ)助的長(zhǎng)期穩(wěn)定模式，以利于黑臭水體為主的環(huán)境治理任務(wù)的達(dá)成。當(dāng)然，這部分中央的支持事項(xiàng)，一定還包括大氣治理這樣的跨區(qū)域的環(huán)境治理問(wèn)題。這部分目前看與PPP的關(guān)聯(lián)度并不是很高。

基于上述建議，E20研究院繪制了結(jié)合公共服務(wù)價(jià)費(fèi)體系和央地事權(quán)財(cái)權(quán)分配的二維圖，以期為未來(lái)做出趨勢(shì)性的判斷提供依據(jù)。(見(jiàn)圖8)

注：關(guān)于價(jià)和費(fèi)之間的差別，比如寧波等十個(gè)城市在世行二十世紀(jì)九十年代推動(dòng)的市場(chǎng)化改革中采用的是污水處理價(jià)模式，由地方水務(wù)集團(tuán)直接向居民等收費(fèi)歸入本公司營(yíng)收，而其他大部分城市則采用的是污水處理費(fèi)，并入財(cái)政專(zhuān)款專(zhuān)用。期間還有很多需要分析的細(xì)節(jié)，限于篇幅在此不再贅述，本文中部分地方對(duì)此統(tǒng)一稱(chēng)為價(jià)費(fèi)。

【參考文獻(xiàn)】

1、《政策制定的藝術(shù)》 The Art of Policymaking in India 【印】考?？?巴蘇 Kaushik Basu 中信出版社

2、《供水服務(wù)的模式選擇》 邱振華 傅濤等著，中國(guó)建筑工業(yè)出版社

3、《關(guān)于我國(guó)中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)問(wèn)題的思考》胡祖銓

4、《 地方財(cái)政的困境與突圍》 均衡博弈研究院

5、《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》 國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)文

6、《從阿大蔥油餅看公共服務(wù)的頂層制度設(shè)計(jì)》 王強(qiáng) 中國(guó)水網(wǎng)專(zhuān)欄

7、《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》 薩瓦斯 中國(guó)人民大學(xué)出版社

8、《環(huán)保PPP年度盤(pán)點(diǎn)，薛濤談分類(lèi)后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局》 薛濤 中國(guó)水網(wǎng)專(zhuān)欄

9、《中國(guó)特色三大關(guān)系決定PPP國(guó)情》薛濤. 中國(guó)水網(wǎng)專(zhuān)欄

《政府采購(gòu)與PPP評(píng)論》一書(shū)購(gòu)買(mǎi)方式如下：

【附錄1】

E20環(huán)境平臺(tái)于2017年5月11日成功中標(biāo)并作為獨(dú)家咨詢(xún)單位參與世行貸款“寧波市城鎮(zhèn)生活廢棄物收集循環(huán)利用示范項(xiàng)目”的子項(xiàng)目之一：“寧波市生活垃圾處理收費(fèi)機(jī)制的研究及制定”項(xiàng)目。E20研究院組建了由E20專(zhuān)家型研究團(tuán)隊(duì)及國(guó)內(nèi)外著名固廢處理專(zhuān)家組成的項(xiàng)目專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，同時(shí)E20研究院將借助強(qiáng)大的“專(zhuān)家?guī)臁?、利用所屬政策研究及行業(yè)研究?jī)纱笾行膶?duì)國(guó)內(nèi)政策及行業(yè)的深入了解、借助固廢市政領(lǐng)域會(huì)員企業(yè)第一手的行業(yè)數(shù)據(jù)等優(yōu)勢(shì)助力寧波市生活垃圾處理收費(fèi)機(jī)制的制定，從而推動(dòng)寧波市生活垃圾分類(lèi)的制度化，建立廣大市民良好的垃圾分類(lèi)及環(huán)保意識(shí)。具體內(nèi)容請(qǐng)參見(jiàn)：垃圾收費(fèi)僅能補(bǔ)償40%成本，須借垃圾分類(lèi)普及污染者付費(fèi)。

【附錄2】

新華社專(zhuān)訪薛濤關(guān)于四部委聯(lián)合發(fā)布污水垃圾項(xiàng)目全面實(shí)施PPP文件的精彩內(nèi)容請(qǐng)參加：薛濤：全面PPP促進(jìn)污水垃圾處理市場(chǎng)化。

【附錄3】

2015年10月中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)采訪：環(huán)境服務(wù)定價(jià)“一視同仁”不可取，詳情請(qǐng)參見(jiàn)：環(huán)境服務(wù)定價(jià)：“一視同仁”不可取。

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一大驚喜!8月22日、23日，2017(第九屆)上海水業(yè)熱點(diǎn)論壇將在上海舉辦，以“系統(tǒng)思維下的城市垃圾技術(shù)革命”為主題。論壇現(xiàn)場(chǎng)，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心與E20環(huán)境平臺(tái)聯(lián)合編著的書(shū)籍《PPP示范項(xiàng)目案例選編—水務(wù)行業(yè)(第二輯)》將發(fā)布。論壇現(xiàn)場(chǎng)將特別設(shè)置環(huán)節(jié)述說(shuō)書(shū)籍的臺(tái)前幕后，邀請(qǐng)到財(cái)政部PPP中心主管領(lǐng)導(dǎo)、參與編撰的專(zhuān)家周蘭萍、紀(jì)鑫華及水務(wù)PPP案例社會(huì)資本代表參加。不來(lái)參加論壇只能等到9月份正式對(duì)外銷(xiāo)售，才可以一睹風(fēng)采。E20圈層會(huì)員企業(yè)、論壇商務(wù)合作企業(yè)、購(gòu)買(mǎi)門(mén)票企業(yè)以上類(lèi)型企業(yè)代表可到簽到臺(tái)留下您的名片或聯(lián)系方式，免費(fèi)申領(lǐng)。數(shù)量有限，沒(méi)加企業(yè)僅限申領(lǐng)一本，會(huì)后由主辦方同意郵寄。

第二大驚喜!8月25日上海2017(第五屆)城市垃圾熱點(diǎn)論壇上，《數(shù)據(jù)觀察：環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化報(bào)告》也將重磅發(fā)布。報(bào)告將財(cái)政部PPP入選項(xiàng)目、中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、各級(jí)公共資源交易平臺(tái)、上市公司環(huán)保PPP項(xiàng)目并結(jié)合E20幾十家環(huán)衛(wèi)評(píng)選企業(yè)信息等多種數(shù)據(jù)來(lái)源匯總為環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化數(shù)據(jù)庫(kù)，并在數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)上，深入分析環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)、區(qū)域特征、競(jìng)爭(zhēng)主體參與狀況、典型環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目案例。E20圈層會(huì)員企業(yè)、論壇商務(wù)合作企業(yè)、購(gòu)買(mǎi)門(mén)票企業(yè)以上類(lèi)型企業(yè)代表可到簽到臺(tái)留下您的名片或聯(lián)系方式，免費(fèi)申領(lǐng)。數(shù)量有限，每家企業(yè)僅限申領(lǐng)一本，會(huì)后由主辦方同意郵寄。

編輯： 程彩云